国土空间规划中统筹划定三条控制线的实践探索 -

2019年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》（以下简称《指导意见》）中要求，“落实最严格的生态环境保护制度、耕地保护制度和节约用地制度，将三条控制线作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线，夯实中华民族永续发展基础”。

2020年1月，自然资源部办公厅印发的《省级国士空间规划编制指南》（试行）要求，“结合生态保护红线和自然保护地评估调整、永久基本农田核实整改等工作，陆海统筹，确定省域三条控制线的总体格局和重点区域，明确市县划定任务，提出管控要求，将三条控制线的成果在市县乡级国土空间规划中落地。实事求是解决历史遗留问题协调解决划定矛盾做到边界不交叉、空间不重叠、功能不冲突。各类线性基础设施应尽量并线、预留廊道，做好与三条控制线的协调衔接”。

-THE FIRST-

科学评估调整生态保护红线

目前，全国多个省份已经完成生态保护红线划定工作。但划定的生态保护红线存在基础数据准确性、客观性不足、划定界限不准确、未能做到应划尽划、与其他重要控制线存在冲突矛盾等问题，急需评估调整优化。

管控要求

《指导意见》中提出，生态保护红线内，自然保护地核心保护区原则上禁止人为活动，其他区域严格禁止开发性、生产性建设活动，在符合现行法律法规前提下，除国家重大战略项目外，仅允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动。

图片来源：《自然资源报》

技术要点

结合《指导意见》和相关实践，我们认为生态保护红线评估调整流程主要分为内业分析、实地踏勘、方案优化和专家论证4个阶段。

在方案优化阶段，我们建议以现有生态保护红线划定成果为基础，系统梳理内部矛盾冲突情况，同时结合“双评价”中生态保护重要性评价结果和自然保护地现状进行评估调整，总结如下调整规则：

1.将生态功能极重要、生态环境极敏感脆弱区域，以及目前虽不能确定但具有潜在重要生态价值的区域划入生态保护红线。整合优化后的自然保护地应划入生态保护红线，自然保护地发生调整的，生态保护红线相应调整。

2.目前已划入自然保护地核心保护区内的永久基本农田、镇村、矿业权逐步有序退出；在自然保护地一般控制区内的永久基本农田、镇村、矿业权，按照开发服从保护的原则，根据对生态功能造成的影响，确定是否退出，对生态功能造成明显影响的，逐步有序退出，不造成明显影响的，相应调整一般控制区范围。

3.自然保护地外，对生态功能不造成明显影响的，不划入生态保护红线，包括：集中连片耕地；合法矿业权，全国矿产资源规划中确定的国家规划矿区、战略性矿产储量规模在中型及以上且已纳入规划的矿产地；人工商品林、镇村、依法取得使用权的海域、依法取得权属的无居民海岛。

4.结合自然保护地优化整合成果与“双评价”，补划生态保护红线，保证生态保护红线面积不减少、质量不降低。

-THE SECOND-

从严核实优化永久基本农田

《指导意见》中明确，“永久基本农田是为保障国家粮食安全和重要农产品供给，实施永久特殊保护的耕地。依据耕地现状分布，根据耕地质量、粮食作物种植情况、土壤污染状况，在严守耕地红线基础上，按照一定比例，将达到质量要求的耕地依法划入。已经划定的永久基本农田中存在划定不实、违法占用、严重污染等问题的要全面梳理整改，确保永久基本农田面积不减、质量提升、布局稳定”。

内容框架

根据最新的政策文件要求，结合地方实践经验，我们总结永久基本农田的核实优化工作主要包括“现状评估、方案优化、保护建议”等三部分。

现状分析

优化方案

以“实有耕地+可恢复地类”作为永久基本农田布局优化基础，扣除位于生态保护红线、城镇开发边界、重点项目和已划定永久基本农田保护区内的，剩余部分作为永久基本农田布局优化的补划区，优先调入质量高，集中连片的耕地。

保护建议

-THE THIRD-

集约适度划定城镇开发边界

《指导意见》中提到，“城镇开发边界是在一定时期内因城镇发展需要，可以集中进行城镇开发建设、以城镇功能为主的区域边界，涉及城市、建制镇以及各类开发区等。城镇开发边界划定以城镇开发建设现状为基础，综合考虑资源承载能力、人口分布、经济布局、城乡统筹、城镇发展阶段和发展潜力，框定总量，限定容量，防止城镇无序蔓延。科学预留一定比例的留白区，为未来发展留有开发空间。城镇建设和发展不得违法违规侵占河道、湖面、滩地”。

政策解读

依据《城镇开发边界划定指南》（2019年7月，征求意见稿），城镇开发边界内可分为城镇集中建设区、城镇弹性发展区和特别用途区。城镇开发边界单一闭合线围合面积原则上不少于30公顷。

划定原则

划定思路

总结归纳试点城市实践经验，我们建议基于城镇建设用地规模需求预测，结合上级下达的规模指标，确定城镇开发边界规模。按照“尊重历史，盘活存量、顺应发展保障平台、带动发展、保持完整性”的思路，划定城镇开发边界。

划定要点

根据现行法律法规，按照城镇开发边界划定原则，我们总结以下应划入和不应划入的要点：

应划入：

1.现状合法城镇建设用地：“三调”为城镇建设用地且用地报建手续完善，集中连片的用地；

2.重大城镇项目：由国家、省、地级以上市的发展改革行政主管部门确定立项的重大城镇建设项目用地；

3.符合“两规”：同时位于土地利用总体规划和城市（镇）总体规划确定的城镇建设用地范围内且不占生态保护红线的用地；

4.“城中村”：“三调”城镇村属性码为“城市、建制镇”的农村宅基地用地；

5.“三旧”：已纳入全省标图建库的“三旧”改造图斑的“旧城镇、旧厂房”，及城镇周边规划为城镇的 “旧村庄”（细化分类为“生态修复类”或“非建设用地类”的除外）；

6.“假复垦” 城镇：土地变更调查/“三调”为城镇工矿用地，在土地利用总体规划中纳入复垦区，但拆迁等改造工作实施难度较大的用地；

7.合法围填海：符合海洋功能区划并位于海洋生态保护红线范围外，已由省海洋行政主管部门及省土地行政主管部门完成竣工验收的围填海用地。

不应划入：

1.位于生态保护红线范围内的用地，核心内容包括以下几类用地：

（1）国家级和省级自然保护区（全域）；

（2）国家级和省级森林公园（生态保育区和核心景观区）；

（3）国家级和省级“自然类”风景名胜区（核心景区）；

（4）国家级和省级地质公园（地质遗迹保护区）；

（5）世界自然遗产（核心区和缓冲区）；

（6）国家级和省级湿地公园（湿地保育区和恢复重建区）；

（7）饮用水水源地（一级保护区）；

（8）国家级和省级水产种质资源保护区（核心区）；

（9）其他类型禁止开发区的核心保护区域

2.经整合调整后的自然保护地；

3.位于永久基本农田范围内或基本农田整备区范围内的用地；

4.位于林业生态保护线（Ⅰ级保护区）范围内的用地；（国家一级生态公益林、重点保护）

5.因防洪等要求禁止建设的地区；经省、市级土地行政主管部门确定的地质灾害危险区及采空区范围内用地（通过相关论证，可工程恢复除外）；

-THE FOURTH-

“三条控制线”统筹协调

统一划定基础

三线边界规整过程中，尽量利用国家有关基础调查（“三调”）明确的各类行政区界线、地物的法定边界线、地理边界线、行政管辖线、交通线等，做到清晰可辨，便于管理。

生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界原则上不交叉重叠，确因生态保护需要、永久基本农田难以调整，且面积大于等于30公顷的闭合生态保护红线和面积大于等于50 亩的永久基本农田，可以“开天窗”形式存在于另外两条线内。

协调规则

三条控制线存在矛盾的，优先保障生态保护红线和永久基本农田的整体性、连续性、稳定性；永久基本农田与生态保护红线存在矛盾的，要以生态保护为前提科学论证协调；城镇开发边界与生态保护红线冲突的，城镇开发边界要避让重要生态功能；城镇开发边界与永久基本农田冲突的，以多中心、网络化、组团式、集约型为原则，在双评价基础上，尽量避让永久基本农田，确实难以避让的，应当按照“数量不减少、质量不降低、布局更集中连片”的要求，对永久基本农田布局进行补划优化。

协调流程

底线思维：以“双评价”为基础，明确“三线”的规模、布局、管理，突出底线约束；根据已划定生态保护红线和永久基本农田，以此为约束进行城镇开发边界的划定与调整。

上下传导：由省确定三条控制线总体格局和重点区域，提出下一级划定任务与思路，做好区域衔接。各市组织县区统筹划定，在市，县、乡镇国土空间规划中落实三条控制线和各类空间实体边界，上图入库，确保不交叉冲突，制定实施管控细则。

制度保障：建立健全三条控制线评价监测制度、动态监管制度和考核激励制度。

结语

科学评估调整生态保护红线，从严核实优化永久基本农田，集约适度划定城镇开发边界，严守三条控制线，引导形成科学适度有序的国土空间布局体系。