香港市区重建的反思及对深圳的启示 -

在空间资源日趋紧张的条件下，城市更新自然成为城市有机体持续发展的重要组成部分。本文通过对香港城市更新的历史回顾、在市区重建中取得的成就以及存在的诸多问题的反思，以期为深圳当前全面开展的城市更新工作在机制建立、政策制订、改造模式等方面提供借鉴。

在城市的快速发展中，旧区逐渐衰退和新区不断扩张是城市有机体自然演变规律。面对经济竞争的日趋激烈和土地资源的日趋紧张，城市只有通过不断更新以保持城市功能结构的合理性，从而促进城市的繁荣和发展。城市更新既是社会经济发展的重要组成部分，也是提升城市活力、推动城市有机发展的必要因素。作为国际化大都市的香港，其城市更新的实践已有上百年的历史，从早期的零星改造到现在的全面推进、从政策的制订到具体实践等，都有许多值得我们学习的。

1、香港市区重建的历程

香港最早期的市区重建，可以追溯至十九世纪末，由港英政府牵头在太平山嚤啰下街和九如坊等地实施的“清拆贫民区”计划。但大规模的城市更新计划始于20世纪50年代，大致可分为四个阶段：

1.1零星试点阶段（1972年以前）

1959年，香港当局为大坑村部分地区拟制了一份发展蓝图，试图合并小块土地，重新划定地界，并提供街市、学校、休憩用地等设施，但遭到当地居民反对而搁置。1965年，上环被划为试验计划区，经过长时间的筹划，从1969年开始分四期进行，直至1984年才完成，基本达到改善地区居住和交通环境、提供必要服务设施的规划目标。

1.2大规模改造阶段（1972～1987年）

1972年，香港政府提出“十年建屋计划”，旧城改造全面展开，改造内容包括环境改善区、公共屋村重建、市区改善、综合重建区和综合发展区等计划。1973年，香港政府提出环境改善区的构想，对湾仔、油麻地、石硖尾、大角嘴、长沙湾、坚弥地城等地区进行规划，旨在提供更多的土地来兴建政府和社区设施以达到改善环境的目的。另外，根据十年建屋计划的需要，香港政府先后推行了第一、二型公共屋村重建计划、扩展重建计划和整体重建计划。1974年，为配合香港的住房政策调整和旧城改造的需要，香港当局对房屋协会建议的市区改善计划给予财政支持。允许房屋协会先通过磋商的方式收购物业，若不能成功，则由政府代为收购，由房屋协会进行重建，并对受计划影响的人士按折扣价出售改造完成的物业，剩余部分仍然按照市场价格销售。

尽管香港政府和民间组织不遗余力地推动旧城改造，但效果不佳。70年代后期，香港政府考虑让私人业主直接参与旧城改造，为此划定了多个综合重建区。随着城市规划管理体制的变革，综合重建区已逐渐为法定分区计划大纲图则中的综合发展区所替代，一旦某一街区建筑划入综合发展区范围，开发者需要拟订一份总纲发展蓝图的重建计划，经规划委员会批准后方可实施。这种规划政策的推行，使得旧城改造可以大规模而非零敲碎打地进行。

1.3土地发展公司的专门化改造阶段（1988～2000年）

1987年底，为加速旧城改造步伐和促进私人机构的参与，《土地发展公司条例》得以通过，并于次年1月成立土地发展公司（简称土发）。土发带有半官方色彩，可以选定某一旧区为综合发展区，因而自动拥有该项目的开发权，并且在特定情况下可向政府申请动用《官地收回条例》进行强制性征购。土发成立10年来，先后完成了湾仔、西营盘、中环、上环、旺角等地区12个项目，包括政府办公、团体、社区、休憩等公益性设施。

尽管香港政府坚持不懈地推进旧城改造，但困难重重，市区老化现象日趋严重，为此，香港政府明确提出要加快旧城改造。为配合特区政府的行动，土发公司在1998年1月提出25个旧城改造项目，改造规模达11.6公顷，涉及10419户居民，拟建成60万m2商铺和写字楼、52.9万m2的住宅和近9万m2的公共服务设施，预计投资达800亿港元，作为跨世纪优先实施的项目。

1.4市区重建局的全面改造阶段（2000年～现在）

为了进一步全面推动香港老城区的更新改造，《市区重建局条例》于2000 年获得通过。市区重建局遂于2001 年正式成立，并取代土地发展公司。政府同时承诺在前五年投入100亿港元，并豁免重建项目补交地价以示支持。具体而言，重建局作为独立于政府的法定机构，其履行的职责包括：向城市规划委员会申请把需要进行大规模重建的地方划为综合发展区；为各发展区拟订规划大纲及发展蓝图；在发展区内收购物业，并进行收地和清拆﹔与房屋协会及房委会合作，安置受影响的住宅租户；以及配合政府的土地拍卖及工务工程，进行各类型的重建或招投标发展项目等。

重建局成立后首要的工作就是接收土地发展公司尚未开展的25 个重建项目。同时，着手对未来要开展的200个重建项目编制蓝图。另外，从“以人为本”的角度出发，重建局倡议推行四大市区重建策略 (4Rs)，即旧区重建(Redevelopment) 、楼宇复修(Rehabilitation) 、文物保育(Reservation) 及旧区活化(Revitalization)，希望籍以纾缓拆卸重建的迫切性，全面改善市区环境及提升居民的生活质量。另一方面，重建局和拥有大量现金储备及重建经验的房屋协会签署合作备忘录，以推动市区重建计划建立长远的战略伙伴关系。

2、香港市区重建的成功经验

市区重建局的成立，象征着政府对城市更新的干预程度进一步加强。重建局除了加快老旧失修区的重新规划、推动旧区改造以改善香港的住屋水平及建设环境外，还包括修复楼宇、改善建筑景观、防止市区环境老化颓败以及保留有历史文化或建筑学价值的建筑等。总体而言，香港的市区重建在以下几方面值得借鉴：

2.1 强有力的资金支持和多元化的运作模式

市区重建局在成立之初便获得政府注资100亿港币，这不仅解决了重建局运作经营方面的困难，同时，也为土地的收购及拆迁安置提供了资金保障。同时，香港政府还豁免了重建局交缴《税务条例》（第112章）规定的税负、以及重建地段及安置用地的地价等，以此协助重建局落实近20年的市区重建计划。

在运作模式上，建立多元化的重建模式，即鼓励私营机构参与改造，也可以采取重建局与开发商合作改造的方式、或由重建局自行改造。重建模式多样化，给市场提供较大的选择余地，从而也缓解了政府在市区重建中因人力、物力和财力压力过大而影响改造进程。这在某种程度上，也迎合了重建局“财政自给”的运作原则，以达到自负盈亏的长远目标。

2.2 “以人为本”顾及居民需求

为减少重建项目对重建区居民造成的滋扰，重建局分别在9 个重建目标区各设立一支市区重建社区服务队，以便为受重建影响的居民提供协助及辅导。社区服务队一般是以投标方式招募目标区内的社会服务团体，负责承担有关工作。社工队成立时将获得重建局资助，但其运作则完全独立。

2.3加强互动，设立分区咨询委员会

按照《市区重建局条例》的要求，重建局须在9个重建目标区内分别设立一个分区咨询委员会，就市区重建项目向重建局提供意见和协助。分区咨询委员会应由重建局董事会委任，并在辖区内具有代表性，成员尽可能包括业主、租户、区议员，以及其它关注该辖区内更新改造的非政府组织代表。目前，重建局已在中西区、油尖旺区、深水埗区、湾仔区及观塘区，成立了分区咨询委员会，每年举行4 次常务会议，讨论和解决目标区内的重大问题，为推动重建项目的实施提出了许多建设性意见。

3．对香港市区重建的反思

市区重建局的成立，对于改变政府“积极不参与”政策下完全由市场主导、商业化运作的重建模式，改变重物质指标、轻社会功能的片面更新理念等具有重要意义，为城市旧区功能调整和重建发挥了政府有限度介入的引导作用。但在实际运行中，这种变革和新思维仍面临着现实经济社会环境与管治体制上各种复杂因素的制约。造成诸如旧区活力再现未能达到社区居民的预期、民众的参与意识还有待实质性的提高等等问题。具体而言，主要体现在以下几方面：

3.1全球化影响下的城市空间重构日趋单一化

在全球化浪潮和文化相互渗透的影响下，城市建筑、空间、形态的高度等也日益趋同、单一，使城市逐渐失去其独特个性。此外，现代城市正面临产业结构调整、基建设施重组、旧城全面更新等挑战，城市空间再造已成为当前城市的一个核心问题。但是在经济利益和强势文化的影响下，政府及开发商以追逐利润最大化为目标，盲目追求高密度、高容积的城市空间，缺乏对城市长远发展方向的考虑和对本土文化的保育意识，因此只会摧毁“地域的特殊性”，包括历史文化的地方性和多样性等。

受全球化的影响，香港的城市空间重构也忽略了过程中应具备的社会公平公正性和社区的实质参与，更没有考虑城市更新涉及的文化代价和难以量化的社会成本。在土地政策的制定和空间重构的实施过程中，城市居民常常被剥夺了参与空间规划甚至使用空间的基本权利，只能被动地接受他人所“设计”和“赋予”的城市空间。因此，在争取文化认同、社区自主、保护历史价值、地方特色以至形成城市回忆的建筑物和地方布局、推动环境、经济、社会的可持续发展等方面，难以形成通过旧城改造以提升整体文化素质、凝聚社区意识及进一步发展公民社会的共同目标。

3.2纯商业性质的开发必然导致城市更新重“重建”、轻“保护”

香港的城市发展，主要是由市场带动而自行调节，政府负责进行规划和协调工作。由于政府长期以来奉行“积极不干预”政策，并相信市场的自动调控能力，香港的市区重建工作，一直以来是由开发商主导。在资本和利润的驱使下，香港的市区重建只在乎项目开发的商业价值，而没有顾及社区的实际需要及期望。因此，以市场或地产开发为主导的重建政策，不但窒碍了社区居民参与规划、设计和实践市区更新来提升生活质量，而且使他们愈发失去自律自主性，变成孤立且被动的疏离大众。

正是在商业利益的驱使下，香港的城市更新向来以“重建发展”或实体环境的改造为主线，“推土机式”的拆毁重建，可以说是香港一贯遵守的重建哲学。因此，重建局的宗旨及主要职能，仍以物质实体的拆除重建为重心，集中负责统筹规划、收购业权、整合地盘、进而通过公开拍卖或招标向开发商出售土地，并以此作为其收入的主要来源。而对具有保存价值的建筑及历史文化街区的保护以及旧区的活化往往重视不够。

3.3 重建策略的制订缺乏公开、透明的参与机制

推行一套公平、公正、公开的城市更新策略，公众人士应有权参与其制订和检讨工作。而参与的路径不能只透过单向的咨询，向政府发表意见。相反，工作坊、居民会、社区论坛等才是公众所欢迎的参与方式，好让政府通过对话从市民那里直接取得意见，从而掌握社会的脉搏。但遗憾的是，作为市区重建的纲领性文件——《市区重建策略》的制订以及检讨，完全是由房屋及规划地政局负责，重建局也无权参与。换言之，重建局纯粹是《市区重建策略》的执行机构，只能因循按章工作。策略内容是否合理或是否符合社会状况，对于站在改造前沿直接面对社区的重建局，则无从干预。总而言之，市区重建策略是关乎市民的生活、社区规划，以至整个社会有机发展的利益，策略的编写绝不能闭门造车，需要各建设部门、业界、开发商、社区团体和居民组织共同研拟城市更新的愿景。至于四大业务策略的实践，更需要到各社区广泛讨论，集思广益，得到大部分居民支持后再作详细规划。这样，《市区重建策略》才能行之有效，并获得社会的认同。

3.4 城市重建条例本身存在一定的局限性

可持续的城市更新，绝不能只以“项目”为本，成为纯粹弃旧立新，以开发为最终目标的“拆建”活动；相反，它是一个“以人为本”的协作式规划过程，通过各利益主体的介入，从更宏观的角度考虑社区的硬件及软件设计，使市民的居住环境得到持续改善，让社区既有的秩序得以保存。然而，作为政策基础的《市区重建局条例》，明显地是以开发为导向，旨在满足重建发展的意欲。《市区重建局条例》中大部份的篇幅也是围绕重建项目的发展模式、步骤、征集土地的权力等，作为其行动的法理依据。相反，条例中未有提及修复楼宇、保育历史建筑物及活化旧区的机制，以致重建局其中两个成立的宗旨——循环再利用失修地区和整修残旧破败的建筑物从而遏止环境颓败的目标难以落实执行。故此，要保留社区的特色和历史文化，摒弃“大兴土木式”的重建手段，再予以环境保护及启动旧区发展，需要对《市区重建局条例》做出根本性的修订，以较全面、平衡的思维为四大策略制订相应的法律基础。否则，重建局很可能会重蹈前土地发展公司的覆辙。

4．对深圳城市更新的启示

经过27年的快速发展，深圳已由过去的小渔村发展成为现代化的大都市。随着城市空间的不断向外拓展，原先的城市边缘地带如今已演变成为城市的中心区或重要的功能区，过去的建筑形态和物质环境亦无法满足新时代的要求，势必需要对已不合时宜的功能区块进行更新改造。因此，城市更新的内涵不仅仅是对物质实体老化的改造，更多的是对城市空间实体的功能性或结构性优化调整。大规模的改造也是从近两年的城中村改造开始，现在已经涉及到旧工业区、旧居住区、工商住混合区以及老商业街区等在内的全面改造。然而，由于深圳的更新改造工作刚刚起步，在更新改造政策的制定、机制的建立、对开发商的引导以及对改造规模的调控等方面还处于探索阶段。因此，通过对香港市区重建的反思，为深圳的城市更新机制的建立和政策的制订等提出以下几点建议：

4.1成立专门的城市更新组织机构

城市更新是一项十分复杂的系统工程，它涉及城市建设中的土地、产业、规划、房地产、环保等方方面面，必须要有一个专门的机构来组织和协调。深圳在2004年城中村改造拉开序幕时，成立了一个临时机构——“城中村改造工作办公室”（下文称“城改办”），主要负责城中村改造事宜，而旧工业区、旧居住区等其他方面的改造则分散在其他职能部门。2006年面对艰巨的城中村改造，市政府将“城改办”升格为常设机构。随后，又将旧工业区的升级改造任务放到“城改办”，而旧工业区的功能置换和旧居住区等改造至今还没有一个专门的部门来负责，对于这方面的改造，协调和审批难度很大。

从城市的发展条件来看，城市的新增用地已十分有限。未来的城市建设重点自然以城市更新为主，而现有的“城改办”职责很难应对未来错综复杂的更新改造工作。因此，必须整合现有的行政资源，将现在的“拆迁管理办公室”、“查处违法建筑管理办公室”等职能整合到“城改办”，以扩大“城改办”的职能，并将其升格为“重建局”，专职、全面负责城市更新工作。并建立“重建－规划－国土”三位一体的城市更新高效机制，以此推动更新改造工作的顺利进行。

4.2建立经济、社会、环境相协调的务实更新理念

对城市更新改造的方式，切忌采取“大拆大建”动外科手术，要因地制宜、采用中医针灸的方法全面衡量。城市更新最根本的目的，就是要令社区活力重现，让业主享受社区改善后的结果，而且配合区块内的社会服务、激活地方经济，促进文化保护等，进而增强社区归属感，吸引资金的流入，促进城市的有机发展。

深圳只有27年的历史，单纯从建筑的使用寿命来看，绝大多数建筑还达不到“危房”的标准。因此，对其改造不宜简单地采取“推倒重建”方式，而应提高对特定的建筑特色、社区秩序、生活文化氛围的营造和保育。除了部分存在安全隐患、或当初设计极不合理严重影响到目前的使用外，对于近几年建设的城中村、旧居住区及一些有特色的旧工业区，适当进行景观改造或局部修缮就可以满足改善景观面貌、提升环境质量的要求，同时也可以达到延续城市文脉、保存城市记忆的目的。因此，在政策的制订和规划的编制中，要严格控制“推倒重建”类的改造规模，从务实的角度通过城市更新促进城市经济、社会、环境的和谐发展。

4.3 切实加强公众的参与程度

城市更新涉及的利益关系十分复杂，更新改造能否顺利推动，关键是各个利益方的诉求能否达到平衡。因此，这就要求参与更新的各方能够切实参与到更新改造中来，从改造需求到改造方向、改造的拆迁补偿方案及规划设计方案等，始终贯穿着公众的参与。特别在改造方案的规划设计阶段，能让公众真正参与其中。目前深圳已有个别城中村在改造中提供多个设计方案，让村民投票选择，体现了民众参与意识的加强。在整个改造程序中，除了在改造专项规划审批前进行公示外，还要加强网络及媒体的宣传，为公众提供更多的申诉渠道，变过去的被动参与为主动参与，使更新改造在公平、公开、公正的前提下进行。

4.4 探索政府主导下的多元改造模式

政府的“积极不干预”政策尽管可以激发开发商的改造热情，但改造的结果可能会偏离城市的发展方向，甚至会造成城市整体运行效率的下降。特别是在当前深圳空间资源十分有限的前提下，城市更新更应该体现政府的主导地位。由于改造的利益主体多元化以及改造方式方向的多样化等，深圳未来的改造，要针对不同的改造类型、方式，采取不同的改造模式，如：对于旧工业区改造后发展城市公共配套服务或市政设施的，应该由政府有偿收回土地后组织改造；对于利用旧工业区改造为居住用商品住宅的，可以鼓励开发商积极参与，在给予一定优惠条件的同时，也必须承担一定的“义务”，即为政府落实一定的政策性住房等；对于旧工业区的升级改造，可以给予一定的地价优惠或适当的市政配套设施建设费补贴等，鼓励业主自行改造；而对于城中村的改造，以更为灵活的方式引入开发商改造、或村股份公司自行改造、或村民自行改造等。总之，对于不同的改造对象、改造方向，在符合规划的前提下，可以采取灵活的改造模式。这样即可以突出政府在城市更新中的主导地位，又可以激发开发商的热情，减轻政府的财政负担。

感谢：《深圳城市更新与旧区改造策略研究》课题合作方——香港大学城市规划与环境管理研究中心伍美琴副教授、梁子谦研究员提供香港方面资料。

（李江，深圳市城市规划设计研究院高级规划师）